環保法月底二審 破解執法難題成期盼

來源： 南方日報 

　　“兩高”出臺的辦理環境污染刑事案件司法解釋前日正式施行，其焦點在于從刑事司法層面降低了污染環境的入罪門檻。不過從更為常規的環保部門行政執法層面來看，處罰力度弱、缺乏強制權等執法老大難問題，依然有待破解。

　　如無意外，6月底在北京舉行的十二屆全國人大常委會第三次會議將第二次審議環境保護法修正案草案。在環保部就“環保法一審”提交的34條意見中，采取行政強制措施、突破最高罰款限額的“按日計罰”、“雙罰制”等加大環保行政執法權限及力度的建議頗受關注。

　　省環保廳副廳長李暉本周做客省政府網站時也呼吁，法律應賦予環保部門對違法企業的扣押、封存權力，從法律源頭上來解決執法難的問題。

　　去年《環保法修正案(草案)》公布以后，不少專家乃至官方人士對認為進步意義較大的內容被刪減感到失望，網絡上收到了11748條意見。再度收集意見后即將開始的二審能否取得突破，大家都拭目以待。

　　環保執法的現實尷尬

　　“要建立聯動整治機制，鐵腕治污！”本月初，在荷塘鎮污染整治現場會上，江門市副市長鐘軍重申。

　　這是江門市政府召集多個部門，半個月來第二次進行專門部署。上月初，荷塘鎮重污染行業整治被列入今年省級重點督辦的十大環境問題之一。

　　上月中旬，南方日報現場走訪，披露該鎮圍仔工業區每天6000噸廢水排入西江，而該鎮2000多家企業中，竟有八成無證排污。

　　在省級督辦與輿論監督的壓力下，地方政府終于下決心把當地的環保、工商、公安、電力、等部門聯合起來，對付污染毒瘤。

　　在此之前，當地環保部門由于勢單力薄，執法長期力不從心——“我們沒有關停企業的強制權，只能叫鎮政府幫忙停水停電，開了罰單，企業不聽，我們向法院申請強執，企業在工商變更一下名字，我們又重新走流程一拖又大半年”。

　　江門市環保執法人員的困惑，亦是環保部門執法難的縮影。

　　“企業停下來就要貼封條，或者關停，但是法律沒有賦予環保部門這個權力，只能責令其停止生產，執法人員一走的話有些企業又動起來了?！北局芏?，省環保廳副廳長李暉在接受省政府網在線訪談時大倒苦水。

　　按現行環保法規，只有“罰款由環境保護行政主管部門決定”，環保部門并沒有強制執法權。需要貼封條查封企業的話，要由工商部門執法。而“責令停業、關閉。由作出限期治理的由人民政府決定；責令中央直接管轄的企業事業單位停業、關閉，須報國務院批準?！?/p>

　　李暉同時表示，“現行環保法規處罰力度不夠，有些違法排污單位都不在乎?！比纭洞髿馕廴痉乐畏ā芬幎?，造成重大經濟損失的，罰款最高不得超過20萬元。

　　本周二，兩高出臺的司法解釋將污染環境入罪門檻降低，包括公私財產損失30萬元以上、致使30人以上中毒、3人以上輕傷等情節，皆可成為污染環境罪的入罪要件。

　　不過，上述解釋是從刑事司法的角度，對更為常規而且“專注”于污染執法的環保部門來說，要將污染者繩之于法，依然得依賴司法部門。

　　環保部政法司副司長別濤在答記者問時表示，要建立與政法機關執法信息的正常交流機制，為公安、檢察等機關及時提供案件線索?！碍h保部門與政法機關之間應該各自發揮優勢形成合力。環保部門要運用日常環保監管、監測獲得的信息和分析化驗的數據，主動及時提供給政法機關?！?/p>

　　而在環保部遞交的意見里，也建議新環保法對關于環境犯罪行為的條款，作出銜接性的規定。

  對新環保法的期待

　　事實上，破解環保部門執法難，目前國內主要采取兩種方式，一種是上級環保部門督辦地方政府，倒逼下一級政府召集司法、工商等部門協同整治，突破環保部門的權限制約；另一種就是寄望于環保法等法律的修訂給環保部門“放權”。

　　全國人大常委會去年8月對《環境保護法修正案(草案)》一審之后，公開向社會征求意見。本月底，全國人大常委會將會對草案進行二審。環保部此前已綜合專家學者和環境保護系統的意見后，提出了34條修改建議。

　　當中，強制措施與加大處罰力度成為環保部門希望破解執法難的主要觀點。環保部建議，根據《行政強制法》的有關規定和環境執法監管的實際需要，增加對某些重大環境違法行為，實施查封、扣押等強制措施。

　　在處罰力度上，建議對違法行為實行“雙罰制”和“按日計罰”，即不僅處罰違法企業，而且處罰企業負責人和其他責任人員；針對連續性環境違法行為“按日計罰”。

　　事實上，在一審的建議稿里，環保部就曾提出上述建議，卻最終并未出現在草案中。而像“按日計罰”已是國際上相對流行的做法，在國內的重慶、深圳等地方環保法規中也已啟用。對此，當時全國人大環資委在公開答記者問時表示，現行環境保護法和相關單項法律中尚未涉及，有關部門也沒有形成一致意見。

　　如今，人大環資委換屆后，走上二審程序的環保法修訂工作也再度讓人期盼。

　　“這次是爭取拿出一個讓各方比較滿意的草案，相比一審稿應該有很大的不同?！比珖舜蟓h資委人士接受媒體采訪時表示。

　　此外，鑒于目前取證難、舉證責任倒置等特點，環保部同時建議新環保法根據新修訂的《民事訴訟法》關于公益訴訟的授權性條款，明確規定有關環保機關和社會組織針對損害環境公共利益的行為，提起環境公益訴訟的資格。

　　結合最近司法解釋降低了污染入罪門檻，知名環保公益人士馮永峰指出，《刑法》里，一直就存在著“污染環境罪”，只是多年來，和大面積的環境污染相比，法院啟用、調用、動用、施用這條法律的案例并不常見。各級法院要將立案大門敞開，張開臂膀歡迎各污染受害者、環保志愿者、環境公益訴訟者到法庭來立案起訴，才能達到污染入罪門檻降低的初衷。

　　■記者觀察

　　環境立法廣東可先行先試

　　就在環保法二審將近的同時，地方立法層面同樣尋求破冰的可能。

　　在廣東省人大今年的立法計劃中，《廣東省環境保護條例(修訂草案)》繼續成為唯一一件安排常委會審議的法規案，省人大表示，該條例已于2012年3月一審，由于全國人大正在修訂環境保護法，待環境保護法修改頒布后再適時安排環境保護條例繼續審議。

　　早在2011年，省環保廳就著手對《條例》進行修訂，但一些破冰之舉在審議中阻力重重。如曾提出由環保行政主管部門實施查封、扣押等行政強制措施，后來由于《行政強制法》的頒布實施而被刪除；一些環保經濟措施，如主要污染物排污權有償使用和交易、環境污染強制責任險制度，也在審議過程中認為其影響面廣且缺乏上位法支撐。

　　省環保系統相關負責人近日向記者坦言，隨著《立法法》、《行政許可法》、《行政處罰法》、《行政強制法》等法律的逐步出臺，再加上以《環境保護法》為母法的環境保護法律法規體系，留給地方環境保護立法的空間越來越小。

　　如《行政強制法》第十三條規定“行政強制執行由法律設定。法律沒有規定行政機關強制執行的，作出行政決定的行政機關應當申請人民法院強制執行?！痹凇董h保法》尚未有設定的情況下，等于環保部門不能擁有強制執行權。

　　“環保規章很多，但因為沒有強制權，多而不管用”，“國家期望廣東科學發展、先行先試，在環境地方立法方面，也應該先行先試?！睅孜皇…h保部門人士表示。

　　廣東是第一經濟大省、也是第一人口大省，上述人士稱，“環境保護很多問題往往其他兄弟省市還沒出現，廣東先碰到，當全國都面臨這樣的問題的時候，廣東的問題可能已經堆積如山”。

　　不久前，省環保廳建議省人大與國家有關立法機關協調，提請賦予廣東省在地方環境保護立法上，局部突破上位法的權力，如在行政強制措施、大氣污染物排放超總量予以處罰方面。

　　另外，對《環保法》的修訂，環保部門也建議采用宜粗不宜細的原則，多增加授權性的條款。

　　“對修訂中的《環保法》，我們擔心的是‘可操作性太強’。由于我國幅員遼闊，社會經濟發展水平各不相同，一些條款例如罰款數額制定得過于具體，可能西部地區適合，廣東等經濟發達地區又不適合了”

　　上述環保廳人士希望，新修訂的《環保法》能為環保工作中面臨的問題以及擬采取的政策措施作出原則性規定，為地方立法提供依據的同時，留出空間使各地可以結合自身實際作出具體規定。

　　中國政法大學環境法學教授王燦發也表示，目前我國經濟基礎和對環境質量的要求都和上個版本環保法制定的23年前不一樣了，法律應該更嚴格地體現保護環境的要求，原則上應該改得較大一些，更能體現保護環境的作用。

　　事實上，地方環境立法的先行先試，廣東不乏成功的例子，但目前環保部門希望步子能邁得更大一些。據悉，2008年以來，廣東修訂了3部地方性環保法規，3部環保政府規章，特別是在全國率先開展了跨行政區域河流交接斷面水質保護、區域大氣污染聯防聯治等方面開創了先河，既為依法行政提供了法制保障，又為全國應對類似問題提供了先例。

●記者 謝慶裕