清潔生產要真正落到實處

來源：中國環境

   編者按

　　倡導清潔生產旨在從源頭削減由經濟發展對環境帶來的污染，提高資源利用效率，從而實現經濟與社會的可持續發展，是一種對生產過程與產品采取整體預防的環境策略。全國人大常委會一直非常重視清潔生產的立法工作，并于2002年通過了清潔生產促進法。2010年，全國人大常委會執法檢查報告及審議意見提出適時修改清潔生產促進法。在此基礎上，全國人大環境與資源保護委員會進一步組織調研，反復征求社會各方意見，積極推進清潔生產促進法的修改工作。2011年10月24日，《清潔生產促進法修正案(草案)》(以下簡稱《草案》)提交至十一屆全國人大常委會第二十三次會議，全國人大常委會組成人員對《草案》進行了初審。2012年2月29日，十一屆全國人大常委會第二十五次會議經表決通過了關于修改清潔生產促進法的決定。在之前的分組審議中，委員們就制定國家標準、明確執法主體、強化清潔生產審核、加強法律責任及避免過度包裝等方面，提出了有針對性的修改意見和建議。本版特整理刊登委員及人大代表的有關意見，以饗讀者。

　　◆中國環境報記者郭薇

　　2月29日，十一屆全國人大常委會第二十五次會議經表決通過了關于修改清潔生產促進法的決定。修改后的清潔生產促進法規定，企業對產品的包裝應合理，同時規定減少包裝性廢物的產生，不得進行進度包裝。

　　在之前的審議中，委員們認為，轉變經濟發展方式，迫切要求我們有一部科學、完整的清潔生產促進法來指導經濟社會的可持續發展。同時，委員們對如何將這部法律落到實處提出了修改意見，并建議審議通過《清潔生產促進法修正案(草案)》(以下簡稱《草案》)。

　　■應制定清潔生產國家標準

　　“應該在《草案》中加入‘國家標準’”，吳曉靈委員認為，最關鍵的問題是讓每一項生產工藝的標準是清潔的、節能的，每個個體的生產都是清潔節能的，總體匯總起來才是好的。因而，比較理想的是制定清潔生產的國家標準，包括能耗、排污的標準要制定好。在這些標準下看哪些產業符合國家標準，這個產業就應該是被鼓勵的產業；哪些產業在這些方面存在問題，就應該是被限制的產業。有了國家標準、產業政策，拿財政政策來鼓勵那些達到標準的技術和廠家。用限制性金融政策切斷對不符合國家標準的廠家的資金支持，如果沒有了金融的支持，不合標準的企業也難以生產。吳曉靈委員指出，金融支持包括股本融資、上市融資和信貸融資，這樣才能夠把我們國家的清潔生產真正落到實處，這才是這部法律修改的主要立足點。

　　吳曉靈委員建議:《草案》第七條加入一款內容，即“應當制定有利于實施清潔生產的國家標準、產業政策、技術開發和推廣政策”。在后面的條款中，應該做相應修改，國務院清潔生產綜合協調部門主要職責不只在編制發展規劃，要減多少、增多少、誰減誰增，而是監督國家清潔生產的各項國家標準的落實、推廣。

　　■進一步明確執法主體

　　黃鎮東委員指出，這部法律最不好處理的地方是由誰來主管清潔生產，也就是執法主體。清潔生產涉及到行行業業，涉及到我國社會的精神文明，要明確一個政府部門來負責這部法律的綜合協調貫徹實施，確實是一個比較困難的問題。經過國務院的幾個部門，特別是中編辦協調，《草案》第五條規定為“國務院清潔生產綜合協調部門負責組織、協調全國的清潔生產促進工作”；“縣級以上地方人民政府確定的負責清潔生產綜合協調部門負責組織、協調本行政區域內的清潔生產促進工作”，與原來的法案相比，做了一些調整和變動，黃鎮東委員認為目前只好這樣處理。他指出，政府應該對社會各行各業的清潔生產負總責。

　　黃鎮東委員建議:正因為清潔生產促進工作涉及到行行業業，又沒有法律責任主體，因此政府就更應該重視清潔生產。涉及到哪個行業，哪個行業需要結合本行業的特點對清潔生產制定配套的規章制度來落實這部法律。

　　謝克昌委員認為，《草案》執法主體不明確，清潔生產促進工作就很難落實。他指出，國務院清潔生產綜合協調部門會同有關部門不只是制定規劃，也應該制定相關的標準，不僅僅是技術標準，還涉及到工藝、設備、產品，最終看這個產品是不是綠色產品，要回到源頭上看，這個工藝先進不先進、技術先進不先進、設備先進不先進。

　　謝克昌委員建議:《草案》中應增加制定或公布“有關標準”的內容。

　　■地方政府有責任監督生產廠家不要過度包裝

　　《草案》第二十條內容是關于過度包裝的問題，第二十條第二款內容規定，“包裝的材質、結構和成本應當與內裝產品的質量、規格和價格相適應”。程津培委員指出，這句話隱含的意思就是說，如果價格很高，可以用很貴的包裝來相配，但是這個價格很可能是虛高的。過度包裝表現在其在產品價值中占比過高，往往因此引起總體標價過高。一個產品的價值很可能只是虛值，比如價格虛高的海參、月餅等等，當升到了某一個價值，產品的包裝也可以大幅上升到與之相應的程度，這種以價格來定包裝是否過度就存在不合理的地方。

　　程津培委員建議:為了使過度包裝的問題能夠得到合理的解決，應該以商品的成本來跟包裝的成本掛鉤。

　　“我贊成把過度包裝等社會關注的熱點問題強化?！蓖艄鉅c委員認為，應該及時確定相關原則，以推動解決過度包裝問題。

　　汪光燾委員建議:關于過度包裝的監督需要在《草案》中加入一些內容:“由生產廠家的地方人民政府和質量監督局負責加強監督”。

　　■通過行政手段促進減排和清潔生產

　　丁仲禮委員指出，《草案》第二十七條中增加了第二款內容，“超過單位產品能源消耗限額標準”的要進行強制性審核，這是新加上去的。他認為這一點在實踐中很難做到，并提出兩點理由:一是對許多類型的產品，真正要對單位產品能耗定一個標準是很難的事情。比如煉同樣的1噸銅，由于銅礦的品位不一樣，能耗就會不一樣；二是節能與減排有時是有矛盾的，我們常常把節能和減排放在一起說，其實節能是一回事，減排又是另外一回事，并且這兩個內容并不是完全統一的。比如要減排就必須要消耗額外的能，直接排放污染物反而節能。

　　丁仲禮委員建議:《草案》第二十七條內容的重點應該放在污染物的減排上，節能不一定要通過行政手段來做，更應該通過價格和稅收的手段來達到目的。而減排和清潔生產確實更需要通過行政手段來促進。

　　■注重審核結果的落實

　　清潔生產促進法核心是促進，需要通過配套法規，鼓勵、限制等措施倒逼企業進行審核。汪紀戎委員認為，清潔生產審核就是給企業體檢，檢查各項指標，做出診斷，可能是無費方案，通過完善管理來提高效率，也可以是低費、中費、高費方案。比如調整飲食結構，管住嘴、邁開腿就可以了，也有可能是你要吃藥了，或者是要開刀了，甚至要換零件。汪紀戎委員指出，審核過程就是建立物料、水、資源、污染因子等的平衡，通過實施審核方案達到一個最佳狀態，實現節能、降耗、減污、增效、健康、安全。

　　汪紀戎委員建議:《草案》應更注重審核結果的落實情況，如果僅重視審核結果，就沒有達到最終的目的。

　　■應重視農業清潔生產

　　哈斯巴根委員說，我國是一個農業大國，農業的清潔生產對于保障十幾億人民的健康至關重要，應當在這部法律中給予足夠的重視。但在清潔生產促進法中，涉及農業清潔生產的條文很少，《草案》第二十二條規定，農業生產者應當科學地使用化肥、農藥、農用薄膜和飼料添加劑，改進種植和養殖技術，實現農產品的優質、無害和農業生產廢物的資源化，防止農業環境污染。哈斯巴根委員認為，農業生產者就是指農民，一方面農民不清楚使用的化肥、農藥、農膜是不是含有有害物質，是不是有毒；另一方面，農民使用化肥、農藥、農膜是為了增產，為了生產出的產品能賣個好價錢。所以，很多農民不管用的產品是否有毒、有害，因此要求農業生產者科學地使用化肥、農藥、農膜和飼料添加劑等等，在當前還是做不到的。

　　哈斯巴根委員建議:進一步完善《草案》第二十二條內容，在其他條款中對農用化肥、農藥、農用薄膜和飼料添加劑的生產廠家進行約束，從源頭上加強管理規范。此外，不能把責任推給農業生產者、農民，應該由縣級以上各級政府加強對農業生產者的引導、指導和監管。

　　■把大型企業和擬上市企業納入強制性清潔生產名錄

　　全國人大代表包景嶺提出，清潔生產促進法從2003年實施以來，已對清潔生產起到巨大促進作用。通過清潔生產審核的實踐可以感覺到，對于特大型和大型企業的清潔生產，盡管排放已達標、單位能耗也比較低，但是由于對能耗和排放總量大的企業的清潔生產審核往往可以起到事半功倍的作用，其效果比對中小型企業大得多，有些稍作改進就可以起到很大的節能減排作用，所以應把國家和省、市、自治區確定的特大型、大型企業和擬上市企業納入強制性清潔生產的名錄。特別是擬上市企業一般是資金充足運轉良好的企業，上市后資金更加充裕，應當將更多資金優先用于清潔生產審核提出的實施規劃、科學研究和技術推廣工作。

　　全國人大代表包景嶺建議:在《草案》第二十七條關于強制性清潔生產審核的規定當中，增加第四項，即“由國家和省、市、自治區確定的特大型、大型企業和擬上市企業